Кого обслуживают чрезвычайные полномочия?

Пандемия COVID-19 спровоцировала крайне необходимую дискуссию об использовании чрезвычайных полномочий, поскольку они чреваты соблазном власти и приносят лишь неоптимальную пользу обществу. Неудачная попытка президента Байдена ввести обязательную вакцинацию для частных предприятий и использование премьер-министром Трюдо чрезвычайных полномочий против протестов грузовиков в Канаде еще больше обострили эту дискуссию и подняли важные вопросы о том, какие стимулы лежали в основе этих мер.

Обширная экономическая литература, известная как общественный выбор, занимается этими проблемами и предполагает, что правительства, как и частные субъекты, действуют в своих собственных интересах. То есть они стремятся максимизировать свою собственную выгоду, действуя в рамках своих институциональных ограничений. Когда дело доходит до Covid-19, поведение государственных деятелей ничем не отличается от любой другой катастрофы. Сценарии стихийных бедствий создают возможности для политических акторов принимать рациональные, целеустремленные, максимизирующие власть решения в рамках установленных вокруг них политических границ. Таким образом, вопреки идее о том, что правительствам требуется больше свободы действий во время кризисов, институциональные ограничения имеют не меньшее или, возможно, большее значение во время чрезвычайных ситуаций, чтобы обуздать политические злоупотребления. 

Изучение эффективности объявлений об аварийном электроснабжении 

Существует множество исследований, посвященных влиянию расширения полномочий правительства на эффект общественного выбора. Две недавние статьи Кристиана Бьёрнскова и Стефана Фойгта, посвященные политической экономии чрезвычайных полномочий, иллюстрируют эти последствия во время пандемии. Эти исследования были опубликованы в European Journal of Law and Economics (2020) и журнале Public Choice (2021). Подобные исследования особенно ценны, поскольку чрезвычайные полномочия стали основной основой, которую многие правительства использовали для проведения политики в области общественного здравоохранения в ответ на COVID-19.

В исследовании 2020 года сравнивается использование чрезвычайных полномочий во всем мире в ответ на COVID-19. Исторически сложилось так, что чрезвычайные ситуации всех видов служили предлогом для расширения полномочий правительства, и наш опыт с COVID-19 подтверждает эту тенденцию. Авторы отмечают: «На этот раз все было так же». В связи с этим они обнаружили, что многие правительства во всем мире проводили жесткие меры, которые мало способствовали снижению числа случаев заболевания и смертей. Вместо этого политические лидеры, как правило, принимали решения, направленные на максимизацию власти, основываясь на политических ограничениях, присущих их странам.

Например, в большинстве либеральных демократий, в которых осуществляется существенный контроль над властью, политика блокировки ограничивалась временным закрытием предприятий, школ и приказами оставаться дома. С другой стороны, страны с меньшими ограничениями власти столкнулись с более агрессивными блокировками, которые расширились до сферы преследований политических врагов и принудительного помещения инфицированных в карантинные учреждения. Во всех странах развертывание чрезвычайных мер следовало за простотой их использования, обеспечиваемой институциональными и политическими ограничениями. 

В их исследовании 2021 года изучалось использование чрезвычайных полномочий с 1990 по 2011 год в 122 странах и был сделан вывод об отсутствии явных преимуществ от их использования. Они обнаружили, что аварийное питание при контроле различных других факторов, таких как серьезность стихийного бедствия, на которое реагируют, не спасло больше жизней. Однако они коррелируют с нарушениями прав человека, деградацией демократических институтов и даже увеличением смертности. Более того, авторы предполагают, что эти чрезвычайные полномочия потенциально связаны с вытеснением частного реагирования на чрезвычайные ситуации, что, возможно, могло бы создать более эффективные решения, чем те, которые реализуются государственными должностными лицами. 

В то время как эти два исследования описывают ограничения и опасности чрезвычайных полномочий, они также демонстрируют, как институциональные ограничения играли ключевую роль в руководстве политикой в ​​отношении пандемии. После учета различий в структуре правительства Бьёрнсков и Войт отмечают:

«(Т)страны с высоким уровнем верховенства закона, а также высоким уровнем свободы прессы с меньшей вероятностью объявят ГП [чрезвычайное положение], в то время как ни уровень демократии, ни уровень экономического развития не значимые предикторы для объявления SOE. 

Они также отмечают, что штаты с более ограничительными конституционными положениями о чрезвычайных полномочиях с меньшей вероятностью использовали их. В то же время страны с меньшими ограничениями проводили более радикальную политику, такую ​​как приостановка работы парламентов, закрытие судов, призыв к военному присутствию и подавление журналистов. 

Такие деспотичные ответы свидетельствуют о классических тенденциях к максимизации власти, очерченных теорией общественного выбора. Властные ответы возникают, когда политические деятели считают, что мандаты легко реализовать и что они могут извлечь из них личную выгоду, но в конечном итоге эти ответы также имеют мало общего с результатами общественного здравоохранения. Однако сильные институты, такие как верховенство закона, свобода слова и контроль над властью, создают для государственных чиновников стимулы действовать таким образом, чтобы это удовлетворяло общественность или, по крайней мере, имело общественную поддержку. 

Необходимость признать непреднамеренные последствия 

Обоснование чрезвычайных полномочий заключается в том, что правительство должно действовать быстро и с минимальными ограничениями, чтобы справиться с ситуацией бедствия, чтобы предотвратить дальнейшее бедствие. Настоящая проблема во всех якобы благонамеренных правительственных программах заключается в том, чтобы увидеть непредвиденные последствия. Предоставление государственным чиновникам возможности проводить быструю и решительную политику на первый взгляд может показаться привлекательным, но это сопряжено с существенными недостатками. Например, исследование Бьёрнскова и Войта 2021 года показало, что чрезвычайные полномочия коррелируют с большим, а не с меньшим количеством смертей. Они пишут,

«Права на (физическую) неприкосновенность более существенно подавляются при более серьезных стихийных бедствиях в странах с ГП, которые предлагают больше преимуществ для исполнительной власти. Мы считаем, что этот результат подтверждает наш парадоксальный вывод о том, что политические деятели в некоторых странах злоупотребляют чрезвычайными положениями во время стихийных бедствий».

Короче говоря, чем больше власти предоставлено правительству, тем выше вероятность того, что оно будет злоупотреблять этой властью. Во многих случаях такое злоупотребление властью может быть просто следствием препятствий со стороны регулирующих органов и некомпетентности, что приводит к срыву частных решений. Например, в Соединенных Штатах мы видели, как жесткое вмешательство правительства создало больше проблем, а не меньше, в борьбе с COVID-19, что видно на примере вспышек заболевания в домах престарелых , закрытия школ и ресторанов . Во всех этих случаях правительственные указы заменили собой целостную экосистему частной деятельности.

Кроме того, существуют явные злоупотребления властью в различных авторитарных целях, которые, как отмечают Бьорнсков и Войт, более распространены в странах с меньшими конституционными ограничениями власти. Эти злоупотребления властью включают преследование политических врагов, широко распространенные нарушения прав человека, подавление свободной прессы и преднамеренную деградацию демократических институтов. Это безудержное использование власти поддерживает представление о том, что институциональные ограничения и стимулы влияют на политическую повестку дня во время чрезвычайных ситуаций и в периоды спокойствия. Более того, это укрепляет идею о том, что отсутствие институциональных ограничений приводит к злоупотреблению политической властью.

Неизбежным фактом политической жизни является то, что правительственные чиновники не всеведущи и не альтруистичны. Таким образом, хорошо реализованная система контроля их власти служит для ограничения эксцессов, связанных с чрезмерно смелыми и амбициозными программами политики. Чрезвычайные ситуации не обеспечивают иммунитета к этим недостаткам. 

Бьёрнсков и Войт пишут:

«Наши данные о побочных эффектах чрезвычайных конституций показывают, что вместо того, чтобы позволить правительствам эффективно справляться со стихийными бедствиями и, в частности, ограничить число погибших, большинство правительств используют их для других целей».

В результате авторы рекомендуют отказаться от предположения, что правительства просто будут делать то, что лучше всего во время кризиса. Вместо этого они будут действовать в своих личных интересах, а окружающие их институты играют жизненно важную роль в обуздании этих личных интересов. Некоторые реформы, предложенные авторами, включают жесткие временные рамки для объявления чрезвычайного положения, ограничения на общее использование власти и активные проверки исполнительной власти через институты, такие как законодательное подавление и жесткая судебная система.

Принимая все это во внимание, исследование Бьорнскова и Войта об использовании чрезвычайных полномочий не только выявляет присущие им опасности, но и применяет вневременные принципы к актуальной теме. Они напоминают нам, что правительства принимают рациональные, своекорыстные решения, основанные на их соответствующих политических рамках. 

Covid-19 ничем не отличался от любой другой катастрофы. Политики извлекли максимальную пользу из ситуации, опираясь на имеющиеся стимулы. Системы, которые стимулируют государственных чиновников поступать правильно посредством надежных сдержек и противовесов, столкнулись с наименьшим злоупотреблением властью. И наоборот, те, кто предоставил больше свободы действий руководителям, столкнулись с более безответственным и разрушительным поведением.