Связь между ВОЗ и реформой Совета Безопасности ООН

Индийская притча о шести слепых, описывающих слона, распространилась во многих культурах и цивилизациях много веков назад и поэтому является широко известной историей. При первой встрече со слоном люди, которые слышали о нем, но никогда не встречали его лично, каждый, исходя из той части животного, которую он ощупал на ощупь, дает обобщенное описание всего зверя.

Тот, кто ощупал бок, сказал, что животное похоже на стену; другой потрогал бивень и сказал, что он похож на копье; третий взялся за хобот и настаивал, что он похож на змею; четвертый схватился за ногу и пришел к выводу, что она больше всего похожа на дерево; пятый, высокий мужчина, ощупал ухо и сказал, что оно похоже на веер; а шестой схватился за хвост и сказал, что слон похож на веревку.

Смысл притчи в том, что специалисты могут видеть в своей области знаний мельчайшие детали, но при этом быть слепыми к общей картине. В предыдущих статьях я подчеркивал параллели между войной в Ираке 2003 года , ядерным разоружением , климатическим катастрофизмом и мерами по борьбе с COVID-19 (локдауны, рекомендации по ношению масок и обязательная вакцинация).

Все три аспекта удобно объединены в книге «Наш враг, правительство: как COVID-19 способствовал расширению и злоупотреблению государственной властью» (2023). К слову, читатели могут заметить, что идеологическое разделение на левых и правых объясняет мою оппозицию четырем группам официальной политики.

Вместо этого во всех четырех случаях моя позиция поддерживает очаги оппозиции и сопротивления консенсусу в политической элите.

В этой статье я хотел бы связать две, казалось бы, разрозненные программы реформ Организации Объединенных Наций и Всемирной организации здравоохранения (ВОЗ). В своем выступлении 23 сентября 2025 года на ежегодном собрании мировых лидеров по случаю открытия Генеральной Ассамблеи ООН президент Дональд Трамп дал исключительно откровенную оценку многочисленных неудач организации, в том числе в отношении ее основной цели — обеспечения международного мира и безопасности. В этом обширном выступлении примечательно одно важное упущение.

Трамп ни разу не упомянул Совет Безопасности, важнейший орган организации, обладающий юридическими полномочиями принимать решения, вплоть до объявления войны, которые являются обязательными для всех стран. Однако его врождённая беспомощность, а также его ускоряющееся устаревание и ненужность, пожалуй, являются главным объяснением того, почему ООН не смогла реализовать свой потенциал по предотвращению и прекращению войн, на который жаловался Трамп.

Они также имеют решающее значение для обсуждения вопроса о создании более мощной ВОЗ или о создании новой международной организации здравоохранения. В современной архитектуре глобального управления Совет Безопасности ООН является одновременно высшим и единственным международным органом, обладающим полномочиями по обеспечению соблюдения решений суверенных государств. 

Более того, его полномочия распространяются на государства, не являющиеся членами ООН, не являющиеся членами Совета Безопасности при принятии решения о санкционировании принудительных мер посредством дипломатических, экономических и/или военных санкций, или являющиеся его членом, но голосующие против резолюции, санкционирующей санкции. За исключением, конечно, случаев, когда против проголосовал один из пяти постоянных членов (P5), обладающий правом вето.

Дела, касающиеся правовых обязательств и ответственности суверенных государств, могут рассматриваться Международным судом и Международным уголовным судом (МУС). Но если они отвергают судебные решения и не подчиняются судам, единственным средством обеспечения их исполнения является Совет Безопасности, действующий в соответствии с главой 7 Устава ООН. Кроме того, сфера действия права вето не ограничивается действиями одной из пяти стран. Любая из них может наложить вето на меры принудительного характера для защиты союзника или государства-клиента.

Без обязательного соблюдения международное право — фикция

Одной из ранних и постоянных критических замечаний в адрес ВОЗ за неэффективное управление пандемией COVID-19 было неспособность привлечь Китай к ответственности за отказ от сотрудничества в расследовании происхождения вируса, в частности, если это могла быть утечка из лаборатории Уханьского института вирусологии. Но ВОЗ не обладает полномочиями по принудительному исполнению, как и Международный суд, МУС, МАГАТЭ в отношении нарушений обязательств по нераспространению и т. д.

А законы и правовые обязательства, имеющие обязательную силу и подтверждённые соответствующими судебными органами, но не исполняемые, подрывают авторитет и доверие к соответствующему специализированному учреждению, системе ООН в целом и всей архитектуре глобального управления. «Закон», который систематически нарушается, но редко или лишь выборочно применяется, — это закон лишь по названию. 

Это юридическая фикция, а не эмпирическая или «прожитая» реальность. Если доводы в пользу реформы Совета Безопасности ООН убедительны и потребность в ней безотлагательна, то отсутствие механизмов принудительного исполнения, обеспечивающих соблюдение юридически обязывающих обязательств, запускает негативную обратную связь, которая оказывает каскадное воздействие на авторитет и легитимность всей нормативной архитектуры мирового порядка.

Напротив, когда члены «пятёрки» (условных великих держав в 1945 году) достигают согласия, они могут навязывать малым и слабым государствам мира любые глобальные нормы, законы, договоры или даже модели поведения, которые им выгодны, используя, а порой и злоупотребляя, своё уникальное привилегированное положение в Совете Безопасности ООН. Это подрывает легитимность глобальной нормативной архитектуры по противоположной причине. 

По аналогии с национальными юрисдикциями, для того чтобы верховенство права восторжествовало, никто не стоит выше закона, но и никто не стоит ниже закона. В своем докладе « Верховенство права и переходное правосудие в конфликтных и постконфликтных обществах » (2004 г.) Генеральный секретарь Кофи Аннан определил верховенство права как «принцип управления, согласно которому все лица, учреждения и организации, государственные и частные, включая само государство, подотчетны законам, которые публично обнародованы, одинаково применяются и независимо рассматриваются в суде». Каждый человек в национальных системах, управляемых верховенством права, и каждое государство в международном порядке, подчиняющееся верховенству международного права, одновременно подчиняется закону и защищено им от произвольных действий власть имущих.

В неэффективной системе, где закон привычно используется одной группой против другой, последняя при соответствующих обстоятельствах возмутится и поднимет мятеж. Таким образом, «пятёрка» — это также пять государств, обладающих ядерным оружием, согласно Договору о нераспространении ядерного оружия (ДНЯО) 1968 года. 

Они продолжают это делать, несмотря на свои собственные обязательства по статье 6 ДНЯО начать и завершить переговоры по ядерному разоружению, одновременно активно пытаясь посредством своего статуса ядерной пятерки обеспечить соблюдение обязательств по нераспространению, предусмотренных ДНЯО, всеми остальными странами, включая несколько не подписавших его. 

В 2017 году, возмущенные двойными стандартами пяти государств — участников ДНЯО, обладающих ядерным оружием, которые отвергали действующие в отношении них обязательства по разоружению, но при этом обеспечивали соблюдение обязательств по нераспространению для всех остальных, большинство государств-членов, воспользовавшись своим численным превосходством, приняли в Генеральной Ассамблее Договор о запрещении ядерного оружия (ДЗЯО). Договор вступил в силу в январе 2021 года. Этот урок, возможно, стоило бы более внимательно учесть странам глобального Юга, прежде чем укреплять правовые обязательства в рамках соглашений о пандемии 2024 и 2025 годов.

В целом, учитывая практически неограниченные теоретические полномочия Совета Безопасности ООН, самым важным пунктом в повестке реформы ООН являются недостатки в его структуре и процедурах. Противники реформы Совета Безопасности отрицают важность и срочность этой проблемы. 

Он играет центральную, а не второстепенную роль и не отвлекает от других структурных и операционных реформ ООН, а также реформ глобального управления в целом. За последние десятилетия Совет Безопасности значительно расширил свои полномочия и сферу охвата, в том числе в отношении применения военной силы, принудительных экономических санкций и предписания государствам-членам действовать в соответствии с положениями внутреннего законодательства. Сопротивление реформе Совета Безопасности затормозило прогресс по большей части остальной программы реформ ООН. Сегодня никто не стал бы проектировать Совет Безопасности так, чтобы он напоминал его нынешний вариант.

Закостенелый Совет Безопасности остаётся в ловушке баланса сил 1945 года и, следовательно, не соответствует даже своей базовой определяющей логике. За 80 лет истории ООН число африканских и азиатских государств увеличилось с чуть более одной пятой до значительно более половины от общего числа членов, в то время как западная группа сократилась с почти одной четверти до примерно одной шестой. 

Тем не менее, глобальный Север сохраняет своё доминирование в Совете Безопасности, составляя 40% от общего числа членов и 60% от числа постоянных членов. Африка, Азия, Латинская Америка и Карибский бассейн в совокупности составляют более 50% от общего числа членов, но менее 7% от числа постоянных членов. Отсутствие постоянного членства в высшем органе ООН ограничивает возможности глобального Юга в основном в рамках решений Совета Безопасности. В связи с решающей ролью Совета Безопасности в избрании Генерального секретаря, доминирование Севера сказывается на выборе руководящих кадров во всей системе ООН, включая руководителей департаментов, фондов, агентств и специальных посланников.

Это подрывает представительную легитимность Совета Безопасности как важнейшего органа ООН и ослабляет его способность принимать решения, основываясь на полном понимании динамики развития, безопасности, прав человека и окружающей среды в регионах, где мир находится под наибольшей угрозой. Это также снижает способность ООН эффективно выполнять все четыре нормативных мандата (развитие, безопасность, права человека, окружающая среда). Именно поэтому структурная реформа состава Совета Безопасности, особенно реформа постоянного членства, имеет решающее значение.

Риторика реформ — это тактика уклонения от ответа

Проведение постепенных реформ, которые можно осуществить, при одновременном откладывании в долгий ящик единственной, наиболее необходимой, трансформационной реформы стало политической тактикой уклонения от ответа. Структурная реформа состава Совета Безопасности обязательно должна включать исключение одних членов Совета Безопасности и добавление других постоянных членов; в противном случае он останется нерепрезентативным и станет ещё более громоздким. 

Однако ни в одном крупном предложении по реформе не указано, какие страны из состава «пятёрки» следует исключить, почему и как. Если бы её перепроектировали, стали бы Россия, Франция и Великобритания постоянными членами организации, а не Бразилия, Индия, Япония, Германия и один-два государства — Египет, Нигерия или ЮАР? Все предложения о добавлении постоянных членов провалились, даже не приняв во внимание необходимость поддержания её численности.

История реформ ООН на сегодняшний день убедительно свидетельствует о том, что необходимые реформы Совета Безопасности маловероятны и нецелесообразны. Любое изменение состава постоянных членов будет встречено сопротивлением и вето как минимум одним из пяти нынешних членов, поэтому никаких значимых изменений вряд ли когда-либо произойдет. Однако не нужно быть глубоким историком, чтобы понять, что история взлетов и падений великих держав не остановилась навсегда в 1945 году.

Структура 1945 года не может существовать бесконечно ещё 10, 20, 50, 100 или более лет. Наиболее вероятный сценарий развития событий заключается в том, что без реформ легитимность, эффективность и авторитет ООН будут продолжать снижаться, а организация с каждым годом будет становиться всё более маргинализированной и неактуальной. Это важно, поскольку нечто вроде ООН остаётся нашей единственной надеждой на единство в многообразии в мире, где глобальные проблемы требуют многосторонних ответов: решений без паспортов для проблем без паспортов.

Последняя масштабная, но безуспешная попытка реформы ООН была предпринята на Всемирном саммите ООН в 2005 году. Делегации покинули саммит не просто разочарованными и подавленными скромными результатами, но и измученными и истощенными. Утраченный тогда импульс реформы так и не был восстановлен двадцать лет спустя. Есть ли третий путь между закостенелой наковальней все более нелегитимного и неэффективного Совета Безопасности и несокрушимой скалой Совета Безопасности, не поддающегося реформам? 

Большинство стран мира могли бы отказаться от реформ ООН и созвать новую конференцию для создания новой международной организации, которая будет лучше соответствовать задачам решения современных проблем и угроз. Ключевой факт заключается не в том, что выбор между реформой и заменой «новой, улучшенной формулой» болезнен. Вопрос, скорее, заключается в следующем: в какой момент выбор становится неизбежным, и сторонники норм начинают формировать новую коалицию гражданского общества и государственных структур для созыва глобальной конференции по разработке ООН 2.0?

Возвращаясь к ВОЗ, возможно, было бы логично сначала попытаться провести реформу, прежде чем принимать более масштабную программу по замене ВОЗ. Но в мировых делах логика не всегда правит бал. В соответствии с убеждением, что каждый кризис — это также возможность, нынешний глобальный поток событий, вызванный кризисом многосторонности, создает исключительно благоприятное стечение обстоятельств для преобразующей перестройки архитектуры международного управления здравоохранением. Сторонники принципа «сначала реформы» должны честно признать, что возможности для значимых и существенных организационных изменений появляются, но редко используются. Начавшись с наплыва, он может привести к лучшим результатам. Если же позволить ему отступить, он оставит после себя лишь руины неудачных усилий и потерянных надежд.