Как Американская республика превратилась в управленческое государство

Так быть не должно было. Соединенные Штаты были страной свободы. Ограниченное правительство. Система сдержек и противовесов. Разделение властей. Билль о правах. Но вместо этого Америка превратилась в управляемое общество. Ее правительство доминирует над жизнью ее народа. Как все пошло не так? Множество неудачных шагов способствовали превращению американской республики в управляемое государство. Вот одиннадцать моментов, которые сбили корабль с курса.

Остаточные полномочия: «Оговорка о необходимых и надлежащих полномочиях», 1788 год.

Первая американская конституция, Статьи Конфедерации, просуществовала недолго. Написанные в 1777 году, но полностью ратифицированные только в 1781 году, Статьи создали слабое федеральное правительство. Оно имело законодательную власть, но не имело исполнительной или судебной ветви. Ему не хватало полномочий для обеспечения соблюдения законов или сбора средств на содержание армии. В соответствии с ней, управление осуществляли отдельные штаты. Согласно статье 2, федеральное правительство обладало только теми полномочиями, которые были ему «прямо делегированы». В 1787 году Конституционный конгресс отменил Статьи, чтобы начать всё заново. 

Однако мнения разделились. Федералисты, такие как Александр Гамильтон, выступали за более сильное центральное правительство. Томас Джефферсон предупреждал, что централизованная власть представляет угрозу свободе народа и автономии штатов. 

Вторая конституция, которая вступила в силу, была ратифицирована в 1788 году. В разделе 8 её первой статьи перечислялись полномочия федерального правительства: «Конгресс имеет право…». Но был ли этот список исчерпывающим? Обладало ли федеральное правительство только теми полномочиями, которые были прямо делегированы, как в Статьях Конфедерации? Или новая конституция наделила федеральное правительство неограниченными, остаточными полномочиями? Пункт 18 раздела 8 содержал наиболее важную подсказку. Он уполномочивал Конгресс принимать все законы, «необходимые и целесообразные» для выполнения его мандата.

«Необходимые и надлежащие» могли означать существенные для выполнения обязанностей в прямо перечисленных областях. Но, по словам Гамильтона, этот пункт давал Конгрессу право принимать законы, которые он считал отвечающими национальным интересам. Когда Гамильтон предложил создать национальный банк для решения проблемы долгов времен Войны за независимость — полномочие, не указанное в статье 1, — президент Джордж Вашингтон в конце концов согласился. 

Десятая поправка, принятая в 1791 году, могла бы вернуть джинна обратно в бутылку. В ней говорится, что полномочия, «не переданные Соединенным Штатам Конституцией и не запрещенные ею штатам, сохраняются за штатами соответственно или за народом». Это могло бы означать, что федеральное правительство не обладает никакими остаточными или подразумеваемыми полномочиями. Но в этом разделе отсутствует ключевое слово: специальноСтатья 2 Статей Конфедерации гласила, что федеральное правительство обладало только этими полномочиями. специально делегированы. В Десятой поправке это слово не используется. Пункт о «необходимых и надлежащих» полномочиях делегирует федеральному правительству полномочия, которые не выражены явно, а подразумеваются. Этот пункт — своего рода «пустой чек» федерального правительства. Если бы в Десятой поправке было сказано «явно делегированы», это могло бы изменить курс американского правительства. 

Неприкасаемые государственные служащие: Закон Пендлтона 1883 года

Почти сто лет спустя, в 1881 году, президент Джеймс А. Гарфилд был убит одним из своих же сотрудников предвыборного штаба. Разгневанный адвокат из Иллинойса по имени Чарльз Дж. Гиту выстрелил ему в живот. Джеффри Такер рассказывает историю:

[Гитеу] был в ярости, потому что, благодаря своей работе в избирательной кампании [Гарфилда], он считал, что Гарфилд предоставит ему работу в новой администрации. Но этого не произошло. Это была месть. Гарфилд умер от ран несколько месяцев спустя. Это было шокирующее событие. Конгресс немедленно принялся за разработку мер по предотвращению следующего покушения. У них была теория, что необходимо положить конец системе патронажа в правительстве, чтобы люди не злились и не стреляли в президента. Не очень хорошая теория, но так работает политика. Результатом стал закон Пендлтона, создавший постоянную государственную службу. Новый президент, Честер Артур, подписал закон в 1883 году. Дело было сделано: родилось административное государство. 

В соответствии с Законом Пендлтона о реформе государственной службы, некоторые федеральные государственные служащие больше не могли занимать свои должности по усмотрению президента. Первоначально этот закон распространялся только на около 10 процентов должностей в федеральном правительстве, но его сфера действия быстро расширилась. Сегодня президент не может назначать или увольнять большинство федеральных государственных служащих. Однако Закон Пендлтона и его последующие законы не положили конец кумовству на федеральной службе. Вместо этого они передали полномочия по назначению от президента руководителям департаментов и агентств. 

В республике власть принадлежит народу, если не напрямую, то, по крайней мере, через избранных им представителей. Закон Пендлтона закрепил противоположную идею: государственные служащие не подлежат утверждению президентом. Если президент не имеет права назначать и увольнять, то как же народ может это делать? Ответ прост: никакого. 

Медицинская гегемония: доклад Флекснера, 1910 год.

Может показаться странным включать в этот список доклад о медицинских школах. Но в 1910 году доклад о медицинском образовании помог не просто трансформировать, но и захватить медицинскую систему в Северной Америке.Медицинское образование в Соединенных Штатах и ​​КанадеДоклад был написан в 1910 году Абрахамом Флекснером. Он был заказан Фондом Карнеги, поддержан Американской медицинской ассоциацией (AMA) и профинансирован Джоном Д. Рокфеллером. Заявленная задача Флекснера заключалась в исследовании качества медицинского образования. Его доклад подверг резкой критике медицинские учреждения, не основанные на аллопатической медицине и фармацевтических препаратах. Он атаковал их легитимность, репутацию и финансирование. Многие из них были вынуждены закрыться. Рокфеллер организовал выделение миллионов долларов в виде грантов медицинским школам, исследовательским центрам и больницам, которые приняли рекомендации доклада. 

Аллопатическое лечение стало считаться единственным законным видом медицинской помощи. Альтернативные подходы к здравоохранению, такие как натуропатия, гомеопатия и остеопатия, были вытеснены на периферию. Медицинская профессия превратилась в картель. Конкуренция со стороны фармацевтической промышленности была искоренена. Доклад Флекснера способствовал созданию в Северной Америке стандартизированной системы здравоохранения, основанной на принципе «сверху вниз». Ее доминирующей чертой стала институциональная власть, а не автономия пациента или информированное согласие. Правительства и профессиональные организации поддерживают эту систему и по сей день. Более чем через столетие после доклада Флекснера политика в отношении COVID-19 отразила его принципы и подтвердила его долгосрочное влияние.

Курс для профессиональных экспертов: Вудроу Вильсон и Федеральная резервная система, 1913 год.

Закон Пендлтона ослабил политический контроль над рядовыми федеральными служащими. Вудроу Уилсон, которого иногда называют первым прогрессивным президентом, пошел еще дальше. Задолго до того, как стать президентом в 1913 году, Уилсон опубликовал эссе под названием «Изучение администрацииВ нем он утверждал, что в сложном обществе государственное управление следует рассматривать как профессиональную дисциплину. Государственные служащие — это класс экспертов, стремящихся к общему благу. Им следует позволить действовать вне политической борьбы.

Вступив в должность, Уилсон применил эту теорию на практике. Конгресс уже учредил Комиссию по межштатной торговле (ICC) и Совет оценщиков, руководителей которых нельзя было сместить без уважительной причины. С помощью законодательства и указов Уилсон создал больше федеральных агентств, наделенных полномочиями действовать независимо. Среди них были Федеральная резервная система и Федеральная торговая комиссия. Федеральная резервная система, созданная в 1913 году, была не просто государственным банком, а институтом, определяющим политику и регулирование. Обладая широкими полномочиями, включая возможность устанавливать процентные ставки, регулировать деятельность банков и выступать в качестве кредитора последней инстанции, Федеральная резервная система получила мандат на управление экономикой.

В 1935, в Исполнитель завещания Хамфри против Соединенных ШтатовВерховный суд подтвердил, что комиссары независимых агентств могут быть уволены только по уважительной причине, что лишает их прямого президентского контроля. Этот прецедент действовал до 29 июня 2026 года, когда суд отменил это решение. Хамфри Это позволило президенту Дональду Трампу уволить комиссара Федеральной торговой комиссии (FTC) Ребекку Келли Слотер без объяснения причин. В решении большинства судей было установлено, что FTC осуществляет исполнительную власть. Следовательно, говорится в постановлении, ее комиссары могут быть уволены по усмотрению президента в соответствии с принципом разделения властей, установленным в Конституции.

Финансирование управленческого государства: подоходные налоги и 16-я поправка, 1913 год.

До 1913 года неизбежна была только смерть. Федеральное правительство и раньше взимало подоходный налог, во время Гражданской войны. Но Верховный суд в своем решении 1895 года Поллок против Farmers' Loan & TrustОн настаивал на том, что федеральные подоходные налоги должны «распределяться между штатами», как гласит первая статья Конституции. 

Это означало, что налоги, собираемые с штата, в котором проживало пять процентов населения Америки, ограничивались пятью процентами от общей суммы налоговых поступлений. Это препятствовало федеральному правительству облагать налогом личные активы американских граждан. 16-я поправка, предложенная в 1909 году и ратифицированная в 1913 году, уполномочила Конгресс облагать налогом доходы без распределения. Конгресс не терял времени и восстановил федеральный налог на доходы свыше 3,000 долларов. Так родилась прогрессивная федеральная система подоходного налога. 

Делегация: Дж. У. Хэмптон против Соединенных Штатов, 1928

Конституция США описывает строгое разделение властей. В вестминстерских системах, таких как в Соединенном Королевстве и Канаде, законодательная и государственная власть находятся под контролем одних и тех же людей. В Соединенных Штатах законодательная и исполнительная ветви власти разделены. Конгресс принимает законы, а президент руководит правительством для их исполнения. Некоторое время суды придавали этой идее конституционный статус. В 1892 году... Филд против Кларка Верховный суд заявил, что Конгресс не может делегировать законодательную власть президенту. Эта доктрина неделегирования «является принципом, повсеместно признанным жизненно важным для целостности и поддержания системы правления, установленной Конституцией».

Но это продлилось недолго. Закон о тарифах 1922 года уполномочил президента корректировать тарифные ставки для выравнивания производственных затрат на отечественные и зарубежные товары. В 1928 году, в Дж. У. Хэмптон против Соединенных ШтатовВерховный суд постановил, что закон является конституционным. Суд заявил, что законы могут делегировать полномочия по нормотворчеству, если они включают в себя «понятный принцип», которым следует руководствоваться в действиях правительства. Это стало началом конца для доктрины неделегирования полномочий. С 1935 года она не использовалась для отмены федерального делегирования полномочий по законотворчеству. Делегирование полномочий по изданию правил является жизненно важным элементом административного государства.

«Государство-нянька»: Новый курс Франклина Рузвельта, начало 1930-х годов.

Решение Франклина Делано Рузвельта проблемы Великой депрессии заключалось в «Новом курсе». Правительство должно было защищать экономическое благополучие своего народа. Взамен оно должно было решать, что для него лучше. Этот курс превратил разрастающийся административный аппарат Америки в государство всеобщего благосостояния. 

При Франклине Рузвельте, самом долгоправящем президенте Америки, федеральное правительство сделало то, чего никогда прежде не делало. Оно стимулировало создание рабочих мест, обеспечивало защиту банковских депозитов, создало программы социального обеспечения, такие как социальное страхование, и направляло экономическую деятельность. До «Нового курса», даже в условиях растущих дискреционных полномочий правительственной бюрократии, граждане в значительной степени сами о себе заботились. «Новый курс» изменил роль правительства. И по сей день люди ожидают от правительств решения социальных проблем и защиты от экономических катастроф.

«Смешные деньги»: отмена золотого стандарта

Золотой стандарт защищал стоимость денег. Когда фиатная валюта привязана к ограниченному физическому активу, правительства не могут печатать деньги по своему усмотрению. Каждый выпущенный доллар должен быть обеспечен физическим активом — золотом — и конвертируем для граждан и иностранных правительств. Но золотой стандарт и административное государство несовместимы. Вильсон приостановил действие золотого стандарта во время Первой мировой войны, чтобы финансировать военные расходы путем печатания денег. Франклин Рузвельт отменил его внутри страны в 1933 году, запретив гражданам владеть большинством форм золота, положив конец конвертируемости и девальвировав доллар. Ричард Никсон отменил международную конвертируемость в 1971 году. Когда доллары не привязаны к стоимости золота, правительства могут создавать новые деньги из ничего, вызывая инфляцию и уменьшая стоимость своих постоянно растущих долгов.

Регулирование частной жизни: Закон о гражданских правах 1964 года

Американцы имеют конституционное право на равную защиту закона, гарантированное Пятой и Четырнадцатой поправками. Равная защита закона означает, в частности, что законы и правительства не могут дискриминировать американцев по признаку расы, цвета кожи, пола или другим личным характеристикам. 

Однако Конституция ограничивает власть правительств, а не народа. Закон о гражданских правах 1964 года, с другой стороны, регулирует поведение частных лиц и компаний. Закон о гражданских правах не был первым федеральным законом, регулирующим частное поведение посредством административных трибуналов. Но Закон о гражданских правах значительно расширил использование федеральных органов для защиты интересов частных лиц. Он способствовал легитимизации идеи о том, что правительства должны контролировать поведение и взгляды граждан. 

Права человека были задуманы для защиты граждан от государственной власти. Они запрещали произвольные аресты, задержания и пытки. Но Закон о гражданских правах и другие современные законы о правах человека обязывают частные предприятия и отдельных лиц следовать представлению правительства о надлежащем поведении. Они обязывают граждан поддерживать определенные идеи и идентичности. Они запрещают личные предпочтения. Владеть пекарней и считать однополые браки святотатством? Вы должны испечь свадебный торт, говорится в Законе штата Колорадо о борьбе с дискриминацией и его Комиссии по гражданским правам. 

В 2018, в Кондитерская Masterpiece против Комиссии по гражданским правам штата КолорадоВерховный суд вынес решение в пользу пекаря, но только потому, что Комиссия открыто проявила враждебность к религиозным убеждениям пекаря, а не потому, что закон о гражданских правах не обязывал и не мог обязывать пекаря соблюдать его требования.

Уважение: Chevron против Совета по защите природных ресурсов, 1984

Согласно Конституции, исполнительные органы не обладают никакими полномочиями, кроме тех, которые им предоставляет Конгресс. Этот принцип держал федеральные административные органы под контролем. Конгресс принимал законы, которые определяли их полномочия. Суды могли проверять действия органов, чтобы определить, действуют ли они в рамках установленных границ. В тех случаях, когда эти законы были неоднозначными или неопределенными, суды имели право толковать пределы полномочий органов. Бюрократические структуры были ограничены в своих полномочиях. 

Но в 1984 году Верховный суд США изменил это. Агентство по охране окружающей среды (EPA) создало правило, прямо не предусмотренное в его уставе. Chevron против Совета по защите природных ресурсовСуд постановил, что Агентство по охране окружающей среды (EPA) может самостоятельно определять пределы своих полномочий. Если толкование агентством собственного закона является разумным, говорится в решении, суды должны учитывать точку зрения агентства. «Уважение к мнению агентства» (Chevron deference) передало власть от Конгресса к административному государству. Неизбранные должностные лица получили судебное одобрение на определение границ своих собственных полномочий. Агентства расширили эти границы, заявив о полномочиях, которые не были предусмотрены законами. Федеральные агентства стали сами себе законами. В 2024 году, в Лопер Брайт Энтерпрайзис v РаймондоВерховный суд отменил решение по делу Chevron, вернув судам полномочия по толкованию неоднозначных законов, разрешающих данную сферу. Время покажет, ограничит ли это решение полномочия федеральных агентств и в какой степени.

Высшее достижение управленческого государства на данный момент: COVID-19

Реакция правительства на COVID-19 обернулась катастрофой. Один бессмысленный указ следовал за другим. Закройте свой бизнес. Оставьте детей дома, не пускайте их в школу. Не ходите в парки. Не собирайтесь в церкви. Носите маску, когда заходите в магазин. Сделайте прививку, чтобы сохранить работу. Эти указы подорвали гражданские свободы. Они разрушили бизнес, отменили рабочие места и образование, разрушили семьи и подорвали здоровье людей. Общество распалось. И все же административное государство превзошло все свои самые смелые ожидания. Ему удалось подчинить все остальные интересы — личные, политические, коммерческие, институциональные — своим приоритетам и директивам. Режим борьбы с COVID-19 стал его вершиной достижений, по крайней мере, пока.

Конституция Соединенных Штатов была революционной. «Республика, — как говорят, сказал Бенджамин Франклин, — если вы сможете её сохранить». Им это не удалось. Семена упадка нации заложены в самом документе. Конституция не предписывает административное устройство государства, но и не препятствует его созданию. Вместо республики, управляемой верховенством права, Америка теперь управляется планомерно, целенаправленно и контролируемо. Широкая свобода действий в руках технократического управленческого класса стала основой американского правительства.